历史进程中无数的突发性、偶发性事件，造就了英国宪法进化过程的反复与不确定。

[x]参见马骏：《治国与理财——公共预算与国家建设》，生活·读书·新知三联书店2011年版，第38页。2．私法视野的预算权规范化 随着预算民主的发展，现代许多国家已经或正在完成由自产国家(即国家拥有庞大国有资产来维持自身运转)向税收国家(即国家收入源于国民缴纳的税收)转变，国家为了获取私主体缴纳的税收，不得不做出让步，开启与社会互动的闸门。

同时通过预算公开的方式来不断落实、硬化、规范各预算主体法定的预算职责，以实现对政府预算行为和预算权力的理性控制，从而形成一个能保障预算公开透明的预算权制约和监督体系，驱动政府的预算编制、执行、调整等情况充分向立法机关和纳税人公开，并自觉接受检验与评价，进而在以代议制为核心的预算监督机制的鞭策下，激励政府自身不断完善公共预算制度与绩效管理模式，最终实现公共预算绩效的最大化。进一步而言，预算公开作为控制政府预算行为的方式或载体，它既是实现有效监督和制约的必要前提，又是驱使预算权走向规范化的重要手段。在横向层面，审计监督缺位。政协通过参政议政、政治协商、民主监督等形式提出的意见、建议与批评，可以视为一种柔性的权力制衡模式。[xxxix]参见[美]萨尔瓦托雷·斯基亚沃－坎波、丹尼尔·托马西：《公共管理支出》，张通译，中国财政经济出版社2001年版，第8页。

在预算审议阶段，应构建预算旁听制度。于是，为有效提高公共产品与服务供给的效率与质量，推进、落实、实现预算公开已成为良好公共财政和政府治理的外在表达[vii]，这种公共预算改革的国际趋势，不仅在西方预算发达国家出现了各具特色的探索与实践，而且将成为我国公共财政改革的核心课题与发展方向。以及与各项民主原则相符合。

把国家和政府分开，人民改变政府，改变社会制度，并不是危害国家，这确实是西方人权理念的一个重要部分，见前引《独立宣言》。二、必须符合条文内规定的目的，条文的a、b两点是穷尽列举，所以只能限于这个范围之内。[54] 理正：《香港大律师公会究竟意欲何为？》《大公报》，香港，2003年1月30日、31日。人权理念起源于西方，它的出发点就是17-18世纪启蒙思想家们提出并予以系统化的天赋人权或曰自然权利（natural rights）论。

香港的中国居民便享受到极大的自由。人们普遍认为、就是港府当局有时也承认，二十三条立法拒绝采纳《约翰内斯堡原则》标准，其实这样说并不全面。

陈教授说：如特区政府在一二年内推出二十三条的白纸咨询文件，再作进一步咨询，我看不出有什么原因会令二十三条不能在两至三年内顺利立法。在危害国家安全行为中，反背叛、反分裂，还可以对国家作抽象的、不同人权理念都可以接受的理解。不过作者赞同10月初香港大学陈弘毅教授发表的意见：有关草案不是不好的草案，但政府处理手法不当，那是政府要撤回草案的关键。人们可以想起80年代英国离职军情人员所写《Spy Catcher》一书引起英国政府同传媒之间的讼案，虽然有关内容的机密性无可质疑，但是英国上议院鉴于此书已经在澳美广泛流传，本国传媒报道其中内容已经不具有损害性，判决撤销政府的禁制令。

1989年修改《官方机密法》，严格了官方机密的范围。[42] 英国于1984年制定《藐视法庭法》，对藐视行为有较严格限定。所以，中国坚定不移地宣布：中国决不实行西方的政治制度，什么多党制，两院制，三权分立，轮流执政，显然这里都隐伏着被颠覆的危险。而其来源则是更为古老的甚至是上上世纪的英国判例或法例。

港府当局拒绝在立法文件中作类似的规定是因为这些形容词不明确，有极大的诠释空间。[45] 律政司长梁爱诗面对记者，脱口说出港人头上有把刀，遭到强烈非议，其实这是这位从港英统治下过来的年长人士的真实心声。

人权先于政府公权，政府的首要功能是保护人权。苏联解体，东欧剧变，从共产党的立场上看，都是颠覆。

同中国法律概念没有关系。既然如此，为什么香港的新闻媒介非但没有感到受限制，反而是公认享有很大的自由呢？对此，在香港回归前夕，朱立教授有很精到的阐述。表达自由的理念三百年前发源于英国，至今世界上绝大多数国家都在宪法里规定了表达自由或者相应权利，但是英国却一直没有（在1998年以前）。按照中国大陆以前的习惯思维，不同意见要区分为正面意见和反面意见，正面意见是香花，反面意见就是毒草，毒草的功用只是用来肥田，批倒批臭，不许滋生，哪里还可以到毒草里头找真理？这不是混淆了香花毒草的界限吗？ 在二十三条立法争论中，支持立法人士的口号是没有国，哪有家，反对立法人士的口号是没有人民，哪有国家，试问哪是香花哪是毒草？ 没有国，哪有家，问一问经历列强百年欺凌的老一辈中国人，饱受亡国、宰割、流离之苦的犹太人、波兰人、捷克人、巴勒斯坦人，他们会告诉你很多切肤之痛。而且大多数港人当然也并不通晓这些学识。但是负面报道同样不可忽视。

See Andrew Nicol QC another： Media Law Human Rights， First published 2001， Blackstone Press Ltd， p.19-22。人权并非来源任何外在力量，而是来源于人自身，是人生下来就应该享有的权利。

但是也许由于是文件中提出了一些不可接受的论点（如主张把国家和政府分开、在分裂国家罪中应规定保证人民的民族自决权等）以及某些尖锐的用语，因而激怒了支持立法的人士，被责问意欲何为？斥之为歪曲、模糊以至否定有关国家、主权、统一、国家安全的含义，把香港变成分裂、颠覆基地。2003年2月刊宪的《草案》，广泛吸取香港居民的意见，对《咨询文件》就九个方面作出了十六项重大修改。

在欧洲人权法院的判例里，英国被投诉和被判败诉的次数远超过其他国家。[54] 但是我们比较一下建议书和后来公布的《草案》，不难发现两者之间有惊人的相通，请看下表： 大律师公会建议书《草案》或其便览 1 废除隐匿叛国罪（27.-29. 35.） 隐匿叛国此项普通法罪行现予取消（《草案》p.8） 2 战争应只限于公开宣战的战争或武装冲突（33. 123. 70.a） 交战是武装部队之间发生公开武装冲突或已作出公开宣战（《草案》p.8） 3 严重非法手段概念应该来源于《联合国（反恐怖主义措施）条例》（62.） 严重犯罪手段源自《联合国（反恐怖主义措施）条例》中对恐怖主义行为的定义（便览p.5） 4 将抗拒中华人民共和国对中国一部分行使主权删除（70.b） 《草案》里没有了 5 严重危害国家或香港稳定用语模棱两可而不严谨，不应当将立法范围扩展到香港特区的稳定（78. 86.92.） 煽动是煽惑他人在香港或其他地方进行会严重危害中华人民共和国的稳定的公众暴乱（删除香港词语）（《草案》p.14） 6 管有煽动刊物罪有限制思想自由可能性（87） 煽动刊物必须怀有藉着任何煽动性刊物而煽惑他人犯叛国、颠覆、分裂国家罪行的意图（《草案》p.16） 管有煽动性刊物的现行罪行，现予取消（便览p.6） 7 将犯罪者精神状态降至 合理怀疑偏离了必须具有意图的原则，应予移走（88.2 94.） 8 移走煽动刊物罪行（87. 93.） 9 颠覆的本质是用武力或暴力推翻政府（106.） 颠覆是藉使用严重危害中华人民共和国的稳定的武力或严重犯罪手段或藉进行战争――（《草案》p.10 10 关于中央和香港特区关系的受保护资料应该清晰的订明（167.） 香港与中央关系资料是关乎与香港有关并且根据《基本法》是由中央管理的事务（《草案》p.24，参阅便览p.9） 11 放弃将以未经授权而取得的受保护的资料作未经授权及具损害性披露的行为入罪（169.） 加入如有以下情况（即指黑客、盗窃、抢劫、爆窃及贿赂），有关的人即属违法取览资料（《草案》p26，参阅便览p.9） 以上还只限于本文前已提到的《草案》对《咨询文件》的修改。

法律上的诸多限制，因为备而不用，许多人甚至都不知道其存在。――激起中国国民或香港特区居民[35]企图不循合法途径改变其他在香港特区的依法制定的事项。存在决定意识，这种理念在资本主义制度和生活方式中无疑有其合理性。中国《刑法》有煽动群众暴力抗拒法律实施罪，这种罪行的特征首先是面向群众而不是只向个别人，其次是必须鼓动采取暴力手段，而按香港上述规定，只要你劝告（counsel，香港法例中文作怂使）你的亲友不要按缴税通知去缴税，就可能被检控犯了煽动罪。

[20] 《咨询文件》6.22 [21] 《咨询文件》6.8 [22] 黄金鸿：《英国人权60案》，香港，商务印书馆1990年版，第187页-200页。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。

比如煽动，中国《刑法》中的四项煽动罪名有两项属于危害国家安全罪，即煽动分裂国家罪和煽动颠覆国家政权罪。二十三条立法过程再次证明，没有表达自由就没有法治。

[42] 150年前，恩格斯对英国的这种状况作过这样的描述：诽谤法、叛国罪和渎神法都沉重地压在出版事业的身上。[50] 邓小平的这番话，可以说是明确交代了二十三条的目的，它主要防范什么危险的发生。

本文无意评判中、港不同人权理念的优劣。但是香港经百余年西方文化之浸润陶冶，形成了崇尚人权、崇尚个人自由的理念，这是凡是进入香港社会的人们都会明白感觉到的。[11] The Johannesburg Principles on National Security， Freedom of Expression Access to Information， Principles1.3， www.article19.org/docimages。否则阻力可能就会小一些。

文章指出，现有的立法草案基本坚持了港人原有理念，力图把因保护国家安全而对表达自由的限制限制在必要的范围之内，同时又消除了港英时代的某些陈旧遗迹。[55] 为什么需要这样？ 19世纪被认为集论证表达自由之大成的约翰·密尔（John Mill）的《论自由》说： 在生活中一些重大实践问题上，真理在很大程度上乃是对立物的协调和结合问题。

――引起中国国民或香港居民间的不满或离叛。以下简称《咨询文件》。

按照天赋人权的理念，人权是每个人都拥有的。[41]这种情况，直到近20年来才有所改变。